棚改项目法律实务暨全流程业务实操分析
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4. 西政资本201908：深圳市及各区棚户区改造相关政策文件汇编
一、当前深圳旧住宅还能实施城市更新么？
（一）深圳旧住宅区改造选择方式的政策指引
（二）现阶段深圳棚改项目属性
二、深圳棚户区改造项目基本流程
（一）总体全过程快速推进的紧张节奏
（二）注销条件
（三）注销所需文件
（四）深圳棚改的相关规定
三、深圳棚改项目中基础法律关系
（一）相关政策文件
（二）深圳棚改中的内部关系
四、重点法律问题
（一）补偿协议的主要内容
（二）被搬迁房屋的性质是棚改项目的核心——无产权登记房屋
（三）建筑面积与套内建筑面积的认定——法律法规
（四）建筑面积与套内建筑面积的认定——各类面积
（五）税费承担
（六）补偿协议的生效条件
（七）无产权登记房屋的搬迁安置
五、开发商参与深圳棚改的路径
（一）深圳实施的棚改政策看似已经实现了共赢
（二）开辟第二战场——代建/EPC
（三）前期服务商（实施模式-操作模式）
六、结语
（一）棚户区改造的政策初衷
（二）棚户区改造的未来展望
一、当前深圳旧住宅还能实施城市更新么？
（一）深圳旧住宅区改造选择方式的政策指引
1.《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施》（深府办〔2016〕38号）
对使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等亟需改善居住条件的成片旧住宅区，符合棚户区改造政策的，按照棚户区改造相关规定实施改造
2.《关于规范城市更新实施工作若干问题的处理意见（一）》（深规土〔2017〕214号）
坚持政府主导、稳步推进的原则，对使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等亟需改善居住条件的成片旧住宅区，符合棚户区改造政策的，应优先按照棚户区政策实施改造
3.《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》（深规划资源规〔2019〕4号）
对使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等亟需改善居住条件的成片旧住宅区，适用棚户区改造政策的，按照棚户区改造相关规定实施改造
4.《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》（深府规〔2018〕8号，以下简称“8号文”）
棚户区改造政策适用范围。本实施意见适用于我市范围内使用年限20年以上，且符合下列条件之一的老旧住宅区：1．存在住房质量、消防等安全隐患；2．使用功能不齐全；3．配套设施不完善。
使用年限不足20年，且按照《危险房屋鉴定标准》（JGJ125-2016）鉴定危房等级为D级的住宅区，经区政府（含新区管理机构，下同）批准可以纳入棚户区改造政策适用范围。符合《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（深府办〔2016〕38号）第六条规定，无法独立进行改造的零散旧住宅区可以不纳入棚户区改造政策适用范围。鼓励各区政府根据实际情况，探索将辖区内具备改造条件的城中村、旧屋村有序纳入棚户区改造政策适用范围。
（二）现阶段深圳棚改项目属性
1.深圳主动拥抱了棚改
2.旧住宅实施改造适用棚改政策
3.棚改项目的基本条件可适当放宽
4.零散住宅区不纳入棚改政策适用范围，但可“组团”后实施
5.棚改政策缺失增加了项目实施难度
6.政府主导、街道办组织、国企实施的三元模式
二、深圳棚户区改造项目基本流程
（一）总体全过程快速推进的紧张节奏
1. 意愿征集：超高的棚改意愿征集率
2.计划：棚改计划与征收计划的双重身份（甜蜜的烦恼）
3.实施主体：确认项目实施主体是棚改项目最容易达成的环节
4.签约：签署补偿协议是矛盾爆发起点
5. 注销/回迁
（1）所有房产证都能注销，但不是所有房屋都能“有证”回迁；
（2）专项规划对签署补偿协议及产权注销的影响
（二）注销条件
（三）注销所需文件
（四）深圳棚改的相关规定
8号文——
（十九）办理不动产权利证书注销登记。建筑物完成拆除后，项目实施主体应当持区主管部门核发的棚户区改造项目实施主体确认文件、补偿协议、不动产权利证书以及注销不动产权利证书的委托书等相关材料，向不动产登记机构申请办理与补偿协议相对应的产权证书注销登记。项目实施主体可以协助权利主体处理被搬迁房屋的抵押事宜。
三、深圳棚改项目中基础法律关系
（一）相关政策文件
8号文——
（十三）确认棚户区改造项目实施主体。区主管部门按照项目实施方案，可确认人才住房专营机构作为项目实施主体，也可通过招标等方式确认项目实施主体。区主管部门确认项目实施主体后，应当核发实施主体确认文件，并与其签订项目监管协议。监管协议中应当明确基础设施和公共服务设施、搬迁安置住房、人才住房和保障性住房的建设移交要求、项目进度安排、安置补偿相关费用支付、土地使用权出让等事宜。
（十五）制定项目搬迁安置补偿方案。街道办事处应当组织项目实施主体，依据本实施意见有关规定和区棚户区改造相关政策，充分征求权利主体意见，制定本项目的搬迁安置补偿方案（下称补偿方案），并编写社会稳定风险评估报告，报区政府审议。审议通过后，区主管部门应当将补偿方案及社会稳定风险评估报告报市主管部门备案。区主管部门、街道办事处应当在取得市主管部门同意备案的意见后，将补偿方案在项目现场公示，或以其他方式通知权利主体。
（二）深圳棚改中的内部关系
1．住建局：代表区政府对实施主体进行监管，无直接对外法律责任
2. 街道办事处：具体负责项目推进的政府部门，本诉对象但无直接对外法律责任
3．项目实施主体：具体落实政府要求的单位，对外承担法律责任的单位
行政内部
外部法律关系
4. 现行深圳棚户区改造模式的实质：
2011年之前的拆迁 + 2011年之后的土地整备
四、重点法律问题
（一）补偿协议的主要内容
1. 8号文——
（十六）签订项目搬迁安置补偿协议。在根据补偿方案确定的项目签约期限内，由区政府确定的部门、项目实施主体与权利主体三方签订搬迁安置补偿协议（下称补偿协议）。补偿协议应当明确安置补偿标准、搬迁安置住房面积、搬迁费、临时安置费、停产停业补偿费、搬迁奖励等事宜。各区政府可以通过货币奖励等方式引导权利主体在签约期内完成签约。项目实施主体应当按项目监管协议、补偿协议约定，支付安置补偿等相关费用。
2. 被搬迁房屋的性质是棚改项目的核心
8号文——棚户区改造项目的搬迁安置住房与被搬迁住房产权性质相同
8号文的使用范围——商业/工业房屋的处理方式
（二）被搬迁房屋的性质是棚改项目的核心——无产权登记房屋
1.《深圳市处理房地产登记历史遗留问题若干规定》（深府[2004]193号）及后续规定
2. 征求意见稿——深圳市龙华区棚户区改造实施细则（试行）
第三十八条【开展项目信息核查】
市不动产登记中心龙华登记科、区城市更新和土地整备局及区主管部门，自受理申请之日起30个工作日内完成核查，并书面反馈至申请单位。（一）市不动产登记中心龙华登记科负责核查项目范围内取得不动产权证书的房屋信息；（二）区城市更新和土地整备局负责核查项目土地与建筑物信息，市规划和自然资源局龙华管理局协助核查土地和建筑物信息，区规划土地监察局协助核查根据“两规”处理的土地与建筑物信息；（三）区主管部门负责核查项目范围内涉及的保障性住房等政策性房屋信息。（四）其他相关职能部门依据职能分工，协助做好信息核查工作。
项目范围内的住房涉及历史遗留问题或权利人不明确的，由项目实施主体负责收集相关资料，向上述相应部门申请核查，形成权属公示信息，并在街道办事处的组织下于项目现场进行公示，公示期不少于7个自然日。若需在公众媒体进行公示的，由街道办事处将相关情况在深圳市属报纸进行公示。
公示期间，对公示结果有异议的，可向街道办事处申请异议处理，并提交合法、有效的证明材料。街道办事处受理后，组织项目实施主体进行异议处理。公示期满，无异议的，以公示结果确定被搬迁房屋权属信息；申请异议处理的，以异议处理结果确定被搬迁房屋权属信息。
街道办事处负责协调相关部门配合实施主体的权属核查，及时、妥善处理权属核查过程中的信访维稳事件；组织实施主体根据各单位反馈意见编写项目土地、建筑物和房屋权属信息核查报告。
（三）建筑面积与套内建筑面积的认定——法律法规
1. 物权法：
第十七条 【不动产登记簿与不动产权属证书关系】不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。
2. 292号文
第二十七条 被征收房屋的建筑面积（包括套内建筑面积）与房屋用途的认定，以房地产权证书、房地产登记簿记载的面积和用途为准；但房地产权证书记载与房地产登记簿记载不一致的，以房地产登记簿记载为准。
房地产权证书、房地产登记簿未记载或者记载不明的，可以根据合法有效的竣工测绘报告认定房屋建筑面积（包括套内建筑面积），根据合法有效的规划证明文件认定房屋用途。
根据前款规定仍无法认定被征收房屋的建筑面积（包括套内建筑面积）的，应当根据本办法第五章的规定进行测绘。
（四）建筑面积与套内建筑面积的认定——各类面积
面积——物权法
建筑面积——房产证或不动产权证所记载
套内建筑面积——市城建档案馆的竣工图
使用面积——不动产登记中心档案中的查丈原图及分户表
套内使用面积——征求意见中
1. 建筑面积与套内建筑面积的认定——三种处理方式
评价标准：合法性、可操作性、可接受性
旧-旧：旧操作规范折算建筑面积与套内建筑面积
旧-新：原房屋使用面积认定为套内建筑面积
新-新：竣工图测绘
2. 增购建筑面积的范围及回迁面积结差
8号文——各区政府可以根据项目实际情况，奖励权利主体每套住房增购不超过10平方米的建筑面积，增购面积的价格按照同地块安居型商品房的价格计收，最高不超过被搬迁住房类似房地产的市场价格。
三种增购方式：
3. 回迁安置房面积差异的处理
乙方须在应补偿面积与增购面积之和最接近范围内选择回迁安置房。如果实际回迁安置房屋建筑面积或实际套内建筑面积与本协议约定的回迁安置房建筑面积或套内建筑面积不一致的，按下列方式分梯次进行处理：
（1）面积差异值在±0.6%以内（含本数）的，双方互相不退、不补；
（2）面积差异值在±0.6%以上（不含本数）至±3%以下（含本数）的，面积差异值扣除0.6%的误差后，面积超出的部分视为无偿赠与；面积不足的部分由甲方按回迁安置房平均市场评估单价予以计价补偿。
（3）差异值在±3%以上（不含本数）的，面积差异值扣除3%的误差后，超出的部分，由乙方按回迁安置房平均市场评估单价的______（百分比）的价格向甲方支付；面积不足的部分，由甲方按回迁安置房平均市场评估单价双倍补偿。
4. 室内自行装修装饰补偿
示范文本：
乙方对于上述补偿标准有异议的，可向甲方书面申请评估。乙方申请评估的，由乙方选择具有相应资质的第三方专业评估机构进行评估，评估后只能按照评估确定的重置成新价进行补偿。经评估后，如果评估确定的重置成新价不高于_______元/平方米，评估费用由乙方承担；如果评估确定的重置成新价高于_______元/平方米，评估费用由甲方承担。
（五）税费承担
（六）补偿协议的生效条件
1.“双95%”是棚户区改造项目成立和继续实施的条件。
2.《深圳市宝安区棚户区改造实施细则》（深宝规【2018】17号）
第三十一条 有下列情形之一的，项目终止：
（一）签约期限届满，已签约的被搬迁人人数未达到权利主体总人数的95%，或房屋建筑面积未达到总建筑面积95%的，街道办事处申请终止本项目，经区主管部门审核后，报区指挥部审定；
（二）签约期限届满，已签约的被搬迁人的人数和房屋建筑面积占权利主体总人数和总建筑面积的比例均达到95%但不足100%的，实施主体可向街道办事处申请终止本项目，街道办事处也可以主动提出终止本项目，经区主管部门审核后，报区指挥部审定。
经区指挥部审定终止的项目，原则上五年内不再纳入棚户区改造计划。
第三十二条 签约期限届满，已签约的被搬迁人的人数和房屋建筑面积占权利主体总人数和总建筑面积的比例均达到95%时，街道办事处编制社会稳定风险评估报告并提交区主管部门，区主管部门根据社会稳定风险评估报告提出实施房屋征收的建议，报区指挥部审议。区指挥部根据公共利益的需要，同意实施房屋征收的，有关主管部门依照相关法律、法规、规章的规定依法开展房屋征收工作。
（七）无产权登记房屋的搬迁安置
1. 问题的由来：
（1）现行棚改政策确权程序缺失
（2）增购建筑面积导致房屋产权混杂
（3）财政审计要求
2.城市更新与土地整备的处理方式——提存
3.搬迁安置方式：
无增购/不结差、限期使用、无条件搬离、转正救济
五、开发商参与深圳棚改的路径
（一）深圳实施的棚改政策看似已经实现了共赢
1.业主——改善居住环境、房产增值
2.公共利益——城市规划、留住人才
3.国有财产——增值
4.组织者——升职
开发商——旁观者？
（二）开辟第二战场——代建/EPC
（三）前期服务商（实施模式-操作模式）
东莞十几个城市更新项目确定了前期服务商：招商蛇口、华润置地、碧桂园、金地、时代中国、卓越、中天、汇景、华坤等均有斩获
六、结语
（一）棚户区改造的政策初衷
1.《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发【2013】25号）
政府主导，市场运作。棚户区改造政策性、公益性强，必须发挥政府的组织引导作用，在政策和资金等方面给予积极支持；注重发挥市场机制的作用，充分调动企业和棚户区居民的积极性，动员社会力量广泛参与。
2.《关于加快棚户区改造工作的实施意见》（粤府【2014】2号）
行政主导，市场运作。对具备市场运作条件的棚户区改造项目，当地政府可按规定设定参与棚户区改造的房地产开发企业资金实力、资质等级和企业信用等条件，通过公开招标、拍卖、挂牌的方式确定开发企业，同时按照保本微利原则，限定该项目的开发利润，监督开发企业严格按照有关规定、标准建设安置住房和配套工程。
（二）棚户区改造的未来展望
当时市场调节失灵的时候，政府会出手控场；当政府忙不过来的时候，会再次释放给市场。深圳城市更新的内在逻辑在于此，棚户区改造或许同样适用。
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